Los conflictos armados tienen un impacto desproporcionado en las mujeres, al tiempo que éstas desempeñan un rol fundamental en el mantenimiento de la paz y la seguridad. De ahí la importancia de incorporar la perspectiva de género en la prevención y solución de los conflictos, así como en el sostenimiento de la paz. La Resolución 1325 sobre Mujeres, Paz y Seguridad, aprobada unánimemente por el Consejo de Seguridad de la ONU el 31 de octubre del año 2000, supuso un hito en este sentido, al reconocer la importancia de la participación de la mujer en estos procesos. Esta histórica resolución fue completada con diez más y vino acompañada de la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad.

Con el fin de conocer de forma específica la actividad de la OTAN en el Mediterráneo desde la perspectiva de la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad, Casa Mediterráneo ha organizado un encuentro virtual que contará con la participación del Embajador-Representante Permanente de España en la OTAN, Miguel Fernández-Palacios, y la coordinadora de proyectos de la Fundación Mujeres por África y miembro del Comité Asesor de la Sociedad Civil de la OTAN, Alicia Cebada. La sesión, enmarcado en el ciclo ‘Geoestrategia y el Mediterráneo’ y moderada por el general en la reserva Demetrio Muñoz, se celebrará el lunes 29 de marzo a las 19 h. en la página web de Casa Mediterráneo y sus redes sociales.

De forma previa al evento, mantuvimos una entrevista con Alicia Cebada Romero, profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Carlos III de Madrid y directora de la Cátedra UNESCO/UC3M de Libertades Públicas y Valores Cívicos. En estos momentos se encuentra en situación de servicios especiales en el Consejo de Estado, como Directora de Gabinete de la Presidenta de esa institución. Desde septiembre de 2020 es miembro del Panel Asesor de la Sociedad Civil de la OTAN, que asesora a la Representante Especial del Secretario General de la OTAN en temas relativos a la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad. Doctora en Derecho, Master en Derecho de la Unión Europea y Diplomada en Altos Estudios de la Defensa Nacional, desde octubre de 2012 es Coordinadora de Proyectos en la Fundación Mujeres por África, donde dirige y gestiona proyectos de cooperación en diversos países africanos, centrados en género, derechos humanos, paz y seguridad.

¿Cuando las mujeres se sientan en mesas de negociación, los acuerdos de paz llegan antes y son más duraderos?

Hay evidencia científica de investigaciones que se han hecho que así lo corroboran. Se han publicado estudios, sobre todo por ONU Mujeres, en los que se dice que efectivamente, los acuerdos de paz en los que han participado mujeres son más duraderos.

¿La violencia sexual en situaciones de conflicto y posconflicto está relacionada con la falta de igualdad de género y de empoderamiento político, social y económico de las mujeres?

En mi opinión sí y también hay evidencia científica en este sentido. Se aprecia que en sociedades en las que existe un sistema patriarcal, en el que la mujer está sometida y hay grandes índices de desigualdad ésta, de alguna manera, se cosifica, no se la pone a la misma altura que al hombre y eso hace que en un escenario de conflicto armado su situación de vulnerabilidad sea más clara y la violencia sexual se utilice como una táctica de guerra. Se dice que las guerras se libran en el cuerpo de las mujeres con objeto de destruirla no solamente a ella, sino también a la familia y a la comunidad entera, en definitiva, al enemigo. Por consiguiente, existe una relación entre ambos fenómenos, lo ha afirmado el propio Secretario General de Naciones Unidas. Además, una situación de desigualdad estructural se manifiesta de manera violenta incluso en contextos de paz. Por ejemplo, hay sociedades en las que se practica la mutilación genital femenina, en las que la mujer por ley está sometida al varón de la familia, sea el padre o el marido, se producen matrimonios forzados, que afectan a las niñas básicamente… Toda esta serie de prácticas que son el resultado de una profunda desigualdad se traduce en violencia en tiempos de paz y se traslada, en un conflicto armado, a la utilización de la violencia sexual como arma de guerra.

La Resolución 1820 aprobada en 2008 califica la violencia sexual como táctica de guerra y señala la necesidad de considerar este tipo de prácticas como crímenes contra la humanidad e incluso actos de genocidio. ¿Se ha conseguido avanzar en la erradicación de la impunidad de la que suelen gozar los responsables de estos delitos?

La respuesta es no. Efectivamente, en el derecho internacional está perfectamente claro que la violencia sexual en un conflicto es un crimen internacional, que no es aceptable la impunidad, es decir, que los perpetradores de este tipo de actos no podrían beneficiarse en ningún caso de una amnistía, y que por tanto deben ser crímenes perseguidos y castigados. Esto es en la teoría, pero luego en la práctica resulta muy difícil penalizarlos. En primer lugar, se trata de un crimen muy invisibilizado porque la víctima generalmente no denuncia por temor a la estigmatización. En este aspecto es preciso trabajar con las comunidades y las propias supervivientes para que se atrevan a dar el paso y denunciar. A ello se une el hecho de que el acceso a la justicia para las mujeres en muchos de estos países es muy difícil, de modo que hay que mejorarlo y facilitarlo, además de ofrecerles protección. Desde luego, es necesario trabajar en esa línea. Resulta complicado en el caso de los órganos judiciales internos, porque suelen estar debilitados, y para las cortes penales internacionales, aunque el crimen está establecido dentro de su ámbito de jurisdicción lo cierto es que no se logran condenas porque es muy difícil investigar estos hechos, encontrar a los verdaderos perpetradores, que las mujeres denuncien…

Si las mujeres son repudiadas por sus propias familias y su comunidad, ¿habría que propiciar un cambio de mentalidad para que sean consideradas víctimas y se persiga a los culpables?

Por supuesto, ése es el enfoque que se está impulsando en los últimos años. En 2019 se incorporó a una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas el llamado “enfoque centrado en las supervivientes”. Es fundamental que se contemple esa perspectiva. Hay que atender las necesidades de las supervivientes y verlas como víctimas de un crimen del que el único culpable es el que lo ha perpetrado, aquéllos que lo han instigado o lo han protegido de alguna manera. Como dice, esto requiere un cambio de mentalidad. Y ya podemos imaginar lo que implica y lo difícil y costoso que es que se produzca. Pero se está trabajando en esa línea.

¿Qué actividad desarrolla la OTAN en el espacio mediterráneo siguiendo la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad?

En relación a este tema, el que mejor le puede responder es el Embajador-Representante Permanente de España en la OTAN, Miguel Fernández-Palacios. Yo le puedo adelantar que la OTAN está trabajando decididamente en el ámbito de mujer, paz y seguridad. Hay una representante especial del Secretario General de la OTAN que se ocupa de este tema, Claire Hutchison. Tiene la oficina de Mujer, Paz y Seguridad, que está insertada dentro de una unidad más amplia, la de Seguridad Humana. Esta organización ha apostado desde 2019 por reforzar ese ámbito de la seguridad humana y está asociando ese reforzamiento a un proceso de reflexión estratégica de futuro: la OTAN 2030. Creo que hay una voluntad de avanzar en este terreno, de utilizarlo y rediseñar el papel de la OTAN, teniendo en cuenta tanto la Agenda Mujer, Paz y Seguridad como los aspectos relativos a la seguridad humana. Y considero que es muy relevante. De hecho, este año se va a modificar el Plan de Acción Mujer, Paz y Seguridad de la OTAN y se va a aprobar su primera política en materia de violencia sexual en los conflictos armados. Se trata de avances muy positivos.

Usted es miembro del Comité Asesor de la Sociedad Civil de la OTAN, ¿a qué se dedica este panel?

Efectivamente, estoy en el Panel Asesor de la Sociedad Civil de la OTAN en representación de la Fundación Mujeres por África. En este panel hay representadas unas 15 organizaciones de la sociedad civil, de distintos países, tanto de la OTAN como asociados, y lo que hacemos es responder a las consultas que nos plantea Claire Hutchison. El objetivo fundamental es incorporar la voz, las opiniones y las demandas de la sociedad civil al trabajo de la OTAN en materia de mujer, paz y seguridad y de seguridad humana. Nos reunimos periódicamente, ahora mismo lo hacemos online, y celebramos una sesión anual, que en estos momentos también es virtual, pero esperamos que pronto pueda volver a ser presencial.

En julio de 2020, sólo el 44% de los países de la ONU había trasladado la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad a sus planes nacionales de acción y de éstos únicamente el 24% incluía un presupuesto específico para ejecutarlo. ¿Desde cuándo cuenta España con un Plan de Acción Nacional para la aplicación de esta agenda y qué iniciativas ha llevado a cabo en este ámbito?

Primero querría subrayar que los planes nacionales de acción son fundamentales. La Agenda Mujer, Paz y Seguridad ya no es sólo una agenda del Consejo de Seguridad, sino que es un movimiento global que ha trascendido de este órgano. ¿Por qué digo esto? Considero que se trata de algo crucial en la actualidad porque la agenda está bloqueada en el Consejo de Seguridad. Es muy difícil que se siga desarrollando, por lo menos en el momento presente en el ámbito del Consejo, y por lo tanto hay que intentar que los desarrollos y el reforzamiento de la agenda tengan lugar fuera. Y es un momento oportuno para ello, porque la agenda ha sido interiorizada por otras organizaciones internacionales como la OTAN o la Unión Europea, por organismos como el Consejo de Derechos Humanos o el Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, siglas en inglés).

En ese sentido, nos hallamos en un punto muy interesante. Y uno de los ámbitos en los que se puede producir ese desarrollo de la agenda es el de los planes nacionales de acción. Es cierto que los resultados hasta el momento no son todo lo positivos que cabría esperar, porque la mayor parte de ellos carece de financiación, como ha mencionado. Algunos tienen una evaluación presupuestaria, pero carecen de previsión sobre cómo conseguir los fondos. No obstante, a pesar de ello, los planes nacionales de acción son muy importantes para seguir desarrollando la agenda. Además, es muy interesante que se puedan ampliar los temas. A mí me parece fundamental que se incluyan en los planes de acción aspectos como el cambio climático, que también está relacionado con la seguridad, e incluso ámbitos que tienen que ver con la salud.

En España ya tenemos el segundo Plan de Acción en marcha, que se aprobó en 2017, el primero se remonta a 2007. Y en el contexto del lanzamiento por parte de nuestro país de la denominada “Política Exterior Feminista” y de la nueva estrategia de acción exterior en la que se dice que la seguridad humana tiene que estar en el centro de la agenda, estos planes adquieren todavía una mayor importancia. Y hay una intención de implementarlo, en este caso el plan de 2017-2023.

En estos 20 años desde la aprobación de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Mujeres, Paz y Seguridad, ¿cuáles han sido los principales éxitos y reveses?

Yo diría que el principal éxito es que se ha colocado el tema de la participación de las mujeres en las negociaciones de paz y la lucha contra la violencia sexual en los conflictos armados en el centro de la agenda política internacional. Es un asunto que ya no se puede obviar. Cuando hablamos de conflictos internacionales hoy en día -antes de la agenda no se hablaba de ello- es imposible que no se aborde la participación de las mujeres. Es cierto que todavía hay procesos de paz sin la presencia de mujeres de una manera formal, por ejemplo en Siria o Yemen, pero se habla de ello. Es una ausencia clamorosa, una ausencia que se denuncia y contra la que se reclama un cambio. Y por lo tanto, de alguna manera la mujer ha dejado de ser vista como un sujeto pasivo, como meramente una víctima y ahora se la percibe como un actor fundamental en la resolución de conflictos. Ése constituye el gran éxito de la agenda.

Como decía, la agenda ha trascendido del propio Consejo de Seguridad y ha sido interiorizada por otras organizaciones internacionales y por los Estados. Aunque hay países que se resisten a que se siga desarrollando, otros muchos apuestan decididamente por la agenda, entre los que por supuesto se encuentra España. Y sobre todo es muy importante que haya sido interiorizada por la sociedad civil. Para las organizaciones esa agenda es un instrumento fundamental para exigir responsabilidades a nuestros gobiernos, que se cumplan los compromisos, que se siga desarrollando y avanzando.

El gran fracaso yo diría que es el que se denuncia en todas partes: la falta de implementación. Es decir, el discurso está ahí, se ha conseguido avanzar en el sentido que acabo de mencionar, pero la participación de las mujeres en los procesos de paz es un objetivo a alcanzar. Siguen por debajo de los dos dígitos si hablamos de cifras de mujeres participando. No pasan del 2% en los procesos de paz como mediadoras, negociadoras o signatarias de los acuerdos. Hay que conseguirlo, pero es muy difícil porque eso supone, como usted ha dicho, cambiar mentalidades, estructuras sociales, culturales, económicas… e implica un proceso de cambio muy brutal, que genera muchas resistencias. Ése es otro de los grandes reveses que hemos vivido desde el año 2019: se ha escenificado en el Consejo de Seguridad por parte de algunos miembros permanentes esa resistencia al cambio, al potencial transformador que tiene la agenda. Hay países que se resisten, como gato panza arriba, que bloquean cualquier avance. Eso se ha visto muy claro desde 2019 hasta llegar a 2020, año en el que prácticamente se ha bloqueado el desarrollo de la agenda e incluso existe un peligro de regresión en algunos ámbitos. Ahí reside el gran problema, pero por suerte también hay oportunidades, porque la agenda ya no es sólo un instrumento del Consejo de Seguridad, es mucho más.

¿Cuáles son los principales obstáculos a los que se enfrentan las mujeres para participar en la esfera política? En algunos países ha habido asesinatos y desapariciones de activistas, así como casos de acoso y amenazas.

Hay muchos obstáculos. El primero de ellos es una cultura profundamente patriarcal en la que no se ve a la mujer como un actor que pueda ocupar un espacio en el ámbito político. ¿Cómo se manifiesta eso? Por ejemplo, en algunos países llevar a cabo una campaña electoral significa tener que abonar una cantidad de dinero para poder presentarse a un cargo, lo que es inalcanzable para muchas mujeres. Son amenazadas, como dice, poniendo en riesgo su propia integridad física para ocupar un espacio electoral político. Se está intentando aplicar leyes de cuotas para tratar de promover la presencia de las mujeres en la esfera política, pero resulta muy difícil en algunos países donde la situación es realmente preocupante, volátil y peligrosa para ellas.